ü 行政执法监督乏力

一是行政机关内部监督力度不够，上下迎合的多，打不开情面。

二是外部监督大都流于形式，媒体监督没有放开。

三是能够对执法人员起直接监督作用的行政管理相对人，对其享有的权利、司法救济方式以及投诉渠道不甚了解，不会运用法律武器，也不敢投诉。四是一些涉及行政执法的地方规范性文件大多数是由行政执法部门起草的，容易出现强化部门权力和弱化监督制约机制的倾向。

ü 制度、体制问题

（1） 财政体制上的原因

以罚代管，为收罚款而处罚的现象在中国普遍存在，“钓鱼执法”在中国由来已久，特别是在市场经济体制确立之后，这一执法方式在国内屡见不鲜，究其原因，就在于财政体制弊病。政府机构的庞大和公务员队伍的泛化，消耗财政资金的数量日益增长，为了化解内部财政消耗的压力，政府只能通过各种手段包括非法或非正常手段，对纳税人进行财政征收，如收费和罚款，数额渐增、名目繁多，即所谓三乱——“乱收费、乱罚款、乱摊派”。

（6） 立法体制的原因

我国实行中央地方“两级多层”的立法体制。一些地方、部门在立法时只考虑本地方、本部门的利益，利用立法权片面强化、扩大部门权力，自觉不自觉地设定一些给本地方、本部门带来实惠的审批权、发证权、收费权、罚款权等。

（7） 执法机构设置上的原因

过去我国是立一部法，设立一个机构，并授予相关的处罚权、收费权、审批权、发证权、检验权等。诸多权力集于一身，有些行政机关既审批又监管，既查处又检验，缺乏必要的监督和制约，致使权力和责任脱钩，导致执法中的利益驱动、随意性、无序性。

（8） 法律制度上的原因

现存的法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，甚至有一些法律法规互相抵触、矛盾、冲突，使行政执法者无所适从。有些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，有的地方和部门越权出台规章制度和政策性文件，违法增设许可项目、处罚种类和强制措施，违法规定地区封锁和部门垄断条件等，容易造成部分行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权。

（9） 行政管理上的原因

由于职责不清、权力交叉重叠，出现了一些行政机关事小不屑管、事大不敢管、无利不愿管、有利抢着管的无序现象，致使行政机关权力、责任、监管、服务均不到位。

五、对策

ü 加强政府立法和制度建设

（1） 依法行政首先要解决有法可依的问题，立法工作要着眼于服务经济社会发展大局，加强重点领域的立法工作：

在经济体制方面，完善财税、环保、土地等方面的法律法规。

在改善民生和发展社会事业方面，完善收入分配、就业、社会保障、教育、医疗等方面的法律法规，加强应对突发事件、预防化解社会矛盾纠纷等方面的制度建设。

在政府自身建设方面，进一步加强规范政府行为方面的立法，完善行政权力运行规则，坚持用制度管权、管事、管人，强化民主监督机制，切实提高行政效能。

（10） 立法过程要有人民群众广泛参与，保证人民群众的意见和建议得到充分表达，合理的诉求、合法的利益得到充分体现。

应广泛了解社情民意，积极探索公众有序参与立法的途径和形式，充分发挥听证会、论证会、座谈会的作用，利用各种媒体广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议，认真听取专家学者的意见和建议，努力提高立法调研的针对性和实效性。

ü 提高领导干部依法行政的能力和水平。

各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握法律法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节。

加强对行政执法人员的法律业务知识培训，使其系统掌握行政法律法规，提高其依法行政水平。当前，要抓紧培训业务骨干，抽调善学习有责任感的爱岗敬业干部学习实施具体行政行为的操作规定，并可以组织他们旁听法院审理案件，了解法院依法审查具体行政行为的方法，从中总结经验，找出存在问题，吸取教训，以此迅速提高和带动行政执法队伍的整体素质。

ü 依法科学民主决策 提高行政决策质量

行政决策必须做到“依法——科学——民主”。这三个要求缺一不可，而且顺序不得颠倒。

（1） “依法”是行政决策的前提条件。

依法决策，就是要求决策的内容符合法律规定与要求，不得与法律不一致，更不得与法律相抵触；同时要求决策的过程符合法定程序。

（11） “科学”是行政决策的本质要求。

科学决策，就是要求决策的内容符合客观规律，符合中国的实际，具有切实可行性，就是要求决策的内容符合公平与效率。为此，在决策方法上要坚持一切从实际出发，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。

（12） “民主”是行政决策的关键途径和内在要求。

民主决策，就是要求在程序上广泛征求意见，在内容上反映人民的最大利益。要保证决策的科学性，在决策程序上必须广泛听取人民群众的意见，特别是利害关系人的意见，兼听则明。

（13） 公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定是重大决策的必经程序，是保证行政决策合法、科学和民主的程序要求。

公众参与，就是要求行政机关在作出决策前，采用座谈会、听证会、网上沟通等各种形式，广泛听取、充分吸收各方面的意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。特别要完善重大决策的听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加者要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。

专家论证，就是要求在决策过程中重视和发挥专家的作用，多听取专家的论证意见。现代决策不仅具有广泛性和紧迫性，而且专业性越来越强，决策者如果不以专业知识为基础，容易考虑不周，所以，要以专家顾问、专家论证会等方式充分发挥专家在决策中的作用。

风险评估，就是要求凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，要进行以社会稳定、环境、经济等方面的内容为重点的风险评估。

合法性审查，就是要求在决策前，作出决策的单位和政府法制部门负责对决策内容作出是否合法的评判，严格把好合法性审查关，杜绝违法的决策出台。

决策跟踪反馈和责任追究是决策的事后保障机制，是对决策出台后如何微调以及如何追究决策失误的有效措施。我们应当建立决策跟踪反馈机制，决策机关要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整。另外，对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。

ü 严格依法办事：规范执法、公正执法、文明执法

（1） 规范执法

要规范执法主体，界定执法权限，减少执法层级，整合执法资源，推进综合执法。

行政执法体制的规范化是执法工作规范化的基本保证。体制规范化主要是通过行政体制改革，消除行政执法工作中的体制性障碍。当前，行政执法体制规范化的基本要求和目标应是：相对集中行政处罚权，一支队伍，综合执法，建立市、区、镇相互衔接，执法界面和责任清晰，条块结合，以块为主，指挥灵活，反应迅速的行政执法体制。

（14） 公正执法

加快行政程序建设，严格按照法定程序行使权力、履行职责。政府不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序办事。各级政府及工作人员特别是领导干部，都要树立程序意识，严格按程序办事。对违反行政程序损害群众利益、造成严重后果的，要依纪依法追究责任。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。

（15） 文明执法

行政执法机关要按照“理性、平和、文明、规范”的要求，认真检查行政执法方式方法上存在的问题，采取有针对性的措施加以整改，不断提高行政执法机关及其执法人员的公信力、亲和力。行政执法人员在执法过程中应当尊重行政管理相对人，使用文明、礼貌、规范的语言，语气庄重、平和，行为举止端庄；对行政管理相对人不理解的，应当耐心解释，不得呵斥、讽刺。既要防止因执法不规范、不严格放纵、袒护违法行为，又要避免因执法方式简单粗暴引发行政管理相对人对立情绪和不稳定因素，努力实现最佳的执法效果。

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